Потому что бюрократия в Китае уже в то время - рубеж I-II вв. н. э. - была весьма развитой, и для делопроизводства требовалось немало носителей информации, говоря современным языком.
Такими носителями в древнем Китае были бамбуковые палочки (из которых делалось некое подобие современных циновок или занавесок), глиняные таблички, деревянные таблички, шёлк, даже черепаховые панцири. Но все эти носители были довольно дорогими, а документы на них занимали много места.
Вот поэтому и понадобился материал, который был лучше оных с чисто потребительской точки зрения - тоньше, легче, удобнее, дешевле...
Кстати, первые образцы бумаги талантливый евнух делал из шёлка, и только затем перешёл на другие материалы: бракованные коконы шелкопряда (которые нельзя было использовать для получения шёлка), пенька, кора тутового дерева.